El otrora exitoso sistema de Asociaciones Público-Privadas (APP) está hoy en cuidados intensivos. Sin un shock que le permita recuperar y mantener sus signos vitales, resultará cada vez más difícil cerrar una brecha de infraestructura de corto plazo estimada en S/117,000 millones y cuya proyección de largo plazo se dispara hasta los S/363,000 millones, de acuerdo con cifras del Plan Nacional de Infraestructura.
El estallido del caso Lava Jato en el Perú y el debilitamiento de ProInversión, producto de la publicación del Decreto Legislativo (DL) 1224, erosionó el sistema que en el 2014 alcanzó niveles históricos de inversión anual adjudicada, con US$11,782 millones. Mientras en el periodo 2010-2014 se adjudicó un total de 69 proyectos por US$25,587 millones, entre 2015 y 2019 el monto total adjudicado cayó radicalmente: apenas se adjudicaron 27 proyectos por US$8,327 millones, con un retroceso del 67%. Y, desde el 2019 hasta la fecha, solo se adjudicaron cuatro proyectos de APP por US$167 millones, según ProInversión.
Uno de los principales efectos del DL 1224 fue el empoderamiento del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en las evaluaciones de proyectos, en perjuicio de la autonomía que hasta entonces tenía ProInversión, como ente rector del proceso de APP. “El Perú dejó de tener una entidad especializada que maneje todo el proceso a crearle un órgano paralelo dentro del MEF que termina revisando todo lo que hace Proinversión”, señala Camilo Carrillo, director ejecutivo del área de Infraestructura de EY Perú.
“El principal problema es la yuxtaposición de funciones entre los propios stakeholders, incluso haciendo caso omiso a lo que la misma ley establece”, explica Héctor René Rodríguez, exdirector ejecutivo de ProInversión. Los sucesivos ajustes a la normativa se realizaron bajo el mismo modelo, erosionando cada vez más a ProInversión y, en algunos casos, quintuplicando los plazos de evaluación, de acuerdo con Juan Suito, exdirector de proyectos de la agencia de promoción.
El efecto continuo y prolongado de los casos de corrupción descubiertos en el marco de Lava Jato terminó por paralizar el sistema y agudizar la sobrerregulación. “Existe mucha politización, lo que hizo que todo el proceso se deslegitime”, señala Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto.
En el 2017, la Contraloría empezó a evaluar no solo la capacidad presupuestal sino también los aspectos técnicos del proyecto, alimentando el temor entre los funcionarios. Así, todo tipo de decisiones empezaron a retrasarse. Para Rodríguez, un ejemplo de ello fue la fallida firma de la adenda de Chavimochic III.
El temor de los funcionarios se sumó a la debilidad institucional de sectores donde los proyectos se entramparon cada vez más. “Por más cambios normativos que se hagan, si no se resuelven los problemas de gestión, vamos a estar en lo mismo”, advierte Castilla.
En los últimos años, además, la alta rotación de funcionarios trajo consigo cambios de prioridad y demoras en los cronogramas. “Tampoco solucionamos la gestión de proyectos en las etapas de ejecución, que hace que se ejecuten muy lentos”, advierte Eduardo Escobal McEvoy, consultor internacional en APP.
Este año, el MEF prevé adjudicar 15 proyectos por US$2,471 millones para intentar recuperar el terreno perdido. “El haber tenido tan pocos proyectos adjudicados provocó un embalse. No será tan complicado tener un shock de proyectos en los próximos tres años”, sostiene Juan José Cárdenas, socio de Damma Legal Advisors.
Ello, sin embargo, no resulta ninguna garantía de recuperación de la sostenibilidad del sistema en el largo plazo. “Si no se desburocratiza y desregula el sistema, seguiremos con proyectos que tardan más de seis años en estudios”, estima Rodríguez. Para otro exdirector ejecutivo de ProInversión, como Javier Illescas, un repunte del desarrollo de APP dependerá, en gran medida, del presupuesto disponible. “Muchos de los proyectos pendientes podrían no ser autofinanciados sino cofinanciados”, agrega Illescas.
Cuando los latidos del sistema de APP desaceleraban su marcha, el mecanismo de Gobierno a Gobierno (G2G) irrumpió como una alternativa eficiente y célere para la implementación de los proyectos vinculados a los Juegos Panamericanos Lima 2019. Las APP presentan un 16% de mayor duración entre el tiempo de inicio y de fin del proyecto que los G2G en el sector de transporte, un 542.3% en educación y un 172% en el de salud, según cálculos del Consejo Privado de Competitividad.
El éxito convirtió rápidamente al excepcional modelo G2G en la regla y agudizó la crisis de las Asociaciones Público Privadas. Ello a pesar de que el G2G no asegura la operación ni mantenimiento de la infraestructura e implica que el pago se haga al contado, como ocurre en una obra pública. “El Estado se podría sobreendeudar [si sigue priorizando el G2G] y desincentivar la apuesta por el desarrollo de proyectos vía APP”, remarca Rodríguez. Carrillo y Cárdenas coinciden en que el uso del esquema G2G debe ir de la mano con una mejora del proceso de APP, mientras que Castilla afirma que el G2G debilita el sistema de APP, al dilatar la mejora en la construcción de capacidades propias. AFIN, por su parte, propone aprovechar herramientas de este mecanismo, “como los project manager, la metodología BIM y los contratos con enfoque colaborativo en la legislación local”.
Aunque los especialistas coinciden en que el G2G debería ser la excepción y no la regla, lo cierto es que la inversión a través de ese mecanismo durante los últimos cuatro años supera en más de US$1,000 millones lo adjudicado por APP en los últimos seis. Ahora, por ejemplo, el gobierno anunció que la ejecución de la Línea 3 del Metro (S/23,336 millones), un paquete proyectos de infraestructura de riego (S/3,356 millones) y potencialmente el Gasoducto Sur Peruano (S/19,157 millones) se realizarían bajo el esquema G2G. Si el sistema de APP no vuelve a funcionar, los acuerdos G2G seguirán impidiendo que este recupere, pronto, el pulso.