Martes 27 de Febrero del 2024

Autoridad de qué y para qué

Publicado en Diario El Comercio

Uno de los roles del Estado es promover la eficiencia de las relaciones económicas, siendo clave el desarrollo de infraestructuras. En un mundo altamente competitivo donde un país requiere posicionar su nivel de desarrollo y bienestar, no se puede progresar sin infraestructuras de calidad. Esto último, claro, es más fácil decirlo que hacerlo, pues para ello es menester transitar por un conjunto de etapas, que, simplificando, podrían enumerarse en: planificar; cuantificar el valor por dinero; decidir la modalidad contractual; construir; mantener; prevenir, asegurarlo frente a riesgos; reconstruirlas en caso de desastres; y, un largo etcétera. Y para hacer todo esto hay dos pre-requisitos claves: contar con institucionalidad y tener capacidades en el Estado. Siendo abundante la evidencia de que nuestros avances en institucionalidad y capacidades se reducen a las palabras “informalidad” e “ineficiencia”, ¿podemos creer de verdad que con la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANI) solucionaremos el problema de las infraestructuras en el país?

Los problemas institucionales y de capacidades en el país son de tal tamaño que la lógica nos debería llevar a pensar que, siendo optimistas, una autoridad como el que el plantea el Proyecto de Ley de la ANI requeriría, mínimamente, un debate pausado, con el fin de evitar que nazca un Frankenstein que termine generando más daño y frustración. Y, lamentablemente, lo que veo son muchas señales de que la creación de esta nueva mega institución no ha sido suficientemente meditada. Recordemos que hace menos de dos meses el Congreso de la República otorgó facultades de legislar al Ejecutivo (Ley 31696) en temas relacionados justamente a la mejora en la infraestructura, atacando los temas urgentes que traban las dificultades de avanzar con las obras en marcha (lo que se suele llamar “la tubería”) y buscando potenciar el escaso capital humano.

Recordemos también que el surgimiento de la ANI aparece como por arte de magia, ante el cargamontón que tuvo que recibir la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) ante un escenario de inundaciones y desastres, particularmente en el Norte del país, zona que hasta hoy siguen sin ver soluciones al daño causado por el Niño Costero del 2017. Así, ante el clamor popular que exigía la “crucifixión” de la ARCC, el Ejecutivo pretende replicar la escena bíblica de Pilatos, proponiendo su absorción y cierre. La forma en que se da esta decisión da simplemente muy mala espina.

Si no queremos que la ANI termine convirtiéndose en un engendro, hay algunos puntos que deben de tomarse en cuenta. En primer lugar, ser humildes, y reconocer que los problemas transversales que recorre el país se plasman en la brecha entre lo que dicen las leyes y lo que sucede en la realidad. Tenemos un país altamente informal al que lo hemos ido complicando con una descentralización pesimamente implementada que nos viene dejando un cúmulo de proyectos nacidos de estudios poco profundos; trabas para las expropiaciones y para la liberación de interferencias; permisología asfixiante; y sobre ello, gobiernos subnacionales sin capacidades técnicas ni de coordinación; corrupción campante; controles que inmovilizan a los funcionarios más honestos y capacitados; y al final, obras atrasadas, paralizadas y abandonadas.

Todo lo anterior -en el Perú que nos cobija- no se arregla con una Ley. Hay que entender que el problema de fondo se soluciona rediseñando y “desatorando la tubería” de todo el proceso, y eso es una tarea harto difícil que tomará su tiempo. Y esta labor debe ser acompañado en el camino por un esquema que permita acreditar las capacidades existentes en las diferentes unidades ejecutoras en el país a nivel nacional y descentralizadas, y al mismo tiempo, acreditar a nivel nacional a los contratistas del Estado que trabajan en proyectos de infraestructura en todo nivel. Y esto último sería un gran paso que podría ponerse sobre la marcha rápidamente. Senace, por ejemplo, viene trabajando de forma exitosa desde el año 2021 con un Registro Nacional de Consultoras Ambientales; y, en la misma línea, en abril de este año, la Contraloría ha aprobado la directiva del Registro para el Control de Contratos de Consultoría en el Estado. Hay modelos sobre los cual inspirarse.

En segundo lugar, bajo este criterio de humildad, se debería pensar en una institución que busque escalar su tamaño y dimensión de funciones en el tiempo, centrándose primero en aquello donde realmente podría hacer la diferencia. Por ejemplo, viendo el proyecto de la ANI, me pregunto: ¿cómo se elegirán los proyectos emblemáticos? ¿Cómo aseguramos que se seleccione técnicamente la modalidad de contratación? Se entiende que, si hay mercado, y el análisis del valor por dinero cuadra, debería darse preferencia al actor privado a través de APPs. Y si se decide que es obra pública se hará por contratación estándar, PMO, G2G, Obras por Impuestos, etc. Esta es una decisión técnica de primer nivel que se ha venido obviando. Y claro, luego viene todo el trabajo de “desatorar la tubería” que implica luchar contra todos nuestros dramas estructurales como país.

En tercer lugar, en esta búsqueda de lo que realísticamente debe hacer una institución como la ANI, sería recomendable que no absorba, o cierre, la ARCC. Una decisión tan visceral e irreflexiva, como se presenta en el proyecto, linda en lo demagógico, pues se corre el riesgo de perder los aprendizajes obtenidos durante sus años de funcionamiento. Esto no implica que no se deban realizar correcciones, por supuesto que sí; pero esto requiere una evaluación de su desempeño. Para comenzar, preguntémonos ¿en qué situación estaríamos si en lugar del trabajo de la ARCC se hubiese dejado toda la reconstrucción en manos de los gobierno subnacionales?

Luego, recordemos que, si bien la ARCC se creó en 2017, poco o nada hizo hasta el 2020 debido a la insistencia de que los gobiernos subnacionales siguieran teniendo un rol protagónico en la ejecución cuando su incapacidad es enorme. Recién cuando las cosas cambian en ese año, y se entra con el esquema de G2G con el Reino Unido, podríamos decir que se da el inicio real al funcionamiento de esta institución. Y, es importante también recordar que la ARCC no tuvo como responsabilidad el desarrollo de obras de prevención, sino sólo lo estudios para algunas de estas obras. Para ponerlo en contexto, una obra de drenaje pluvial requiere estudios profundos antes de ponerlos en marcha y, según los expertos, el desarrollo completo de esta obras pueden tomar entre 3 a 7 años. Pueden pasar, fácilmente, dos fenómenos del Niño antes de ver una solución integral al problema. Lo recomendable, y responsable, es hacer una evaluación de impacto de la ARCC, aprender de las lecciones obtenidas y potenciar su función de prevención y atención de desastres. Se tiene además que trabajar fuertemente en la información a los damnificados y gestionar las expectativas, pues los proyectos de alta complejidad que se requieren no van a estar listos en corto plazo. Además, la literatura internacional nos muestra la importancia de tener una institución enfocada sólo en estos temas. Una mega autoridad como la ANI puede restarle efectividad.

En cuarto lugar, una institución del nivel que plantea el proyecto de la ANI requiere un gran blindaje institucional a manera del que tiene el banco central. El proyecto, sin embargo, dice que la ANI estará adscrito a la PCM y crea un Consejo Directivo, como máximo órgano, conformado por el Presidente de la PCM; el jefe de la ANI, el ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento; el ministro de Transportes y Comunicaciones; el ministro de Desarrollo Agrario y Riego; el ministro de Salud; el ministro de Educación; invitando cuando corresponda a los representantes de la Asociación de Municipalidades del Perú y a la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales. Leyendo todo esto, simplemente puedo concluir que la ANI corre el riesgo de convertirse fácilmente en un ente cuyas decisiones caigan en la politización. Comencemos diciendo que la PCM es fundamentalmente un coordinador político y tiene poco nivel de coordinación real a nivel técnico. Adscribirlo a la PCM, es condenar a este nonato de institución en un gigantesco estorbo burocrático y secuestrado por la politiquería. Imaginen a cualquiera de los exministros de los gabinetes de Castillo sentados en ese Consejo. ¿Dónde estaríamos? Se requeriría, por tanto, un Consejo Directivo realmente independiente que sea capaz de interactuar técnicamente con el staff técnico de la ANI. Los ministros deben estar al nivel de la coordinación y articulación. Y además se requiere un blindaje real a su autonomía, el cual, jamás será alcanzado dentro de la PCM.

Dicho todo esto, veo con mucha preocupación la forma como ha nacido este proyecto de institución y los detalles propuestos para su funcionamiento. Siendo así, la ANI, de autoridad, sólo tendría el nombre, pues bajo estas condiciones, no dejo de preguntarme: ¿autoridad de qué y para qué? Otra brecha más entre una ilusa Ley y la realidad.

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