Índice Regional de Gestión Pública – IRGP – Al 4T2023

 En 2023, el presupuesto para inversión pública de los tres niveles de gobierno ascendió a S/65,7 mil millones. Estos recursos se concentraron en su mayoría a cargo de los gobiernos locales (42%) y de los gobiernos regionales (21%). Así, en 2023, S/6 de cada S/10 del presupuesto para inversión estuvieron a cargo de los gobiernos subnacionales. Por departamentos, aquellos que tuvieron mayor presupuesto fueron Cusco y Áncash con cerca de S/5,4 mil millones y S/4 mil millones cada uno. Ambos representaron el 22,3% del presupuesto total a nivel subnacional.

Gráfico 1. Presupuesto Institucional Modificado para obras según departamento, 2023 (S/ millones)

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

El nivel de ejecución de los recursos para obras, en el 2023, —devengado sobre presupuesto— ascendió al 63% en los gobiernos locales y al 79% en los regionales. Con ello, los gobiernos locales y regionales dejaron de ejecutar recursos por alrededor de S/13 mil millones, lo cual tiene un alto costo de oportunidad en términos de los servicios públicos que se dejan de proveer al ciudadano. A manera de ejemplo, según departamentos, Áncash dejó recursos sin ejecutar por S/2,2 mil millones (17% del total), lo cual equivale a pavimentar más de 1100 km de carretera vecinal y departamental en la región. Esto evidencia que, en el marco del proceso de descentralización, se han venido asignando recursos sin la correspondiente acreditación de las capacidades necesarias para su ejecución de manera eficiente.

Gráfico 2. Recursos para obras no ejecutados según departamento, 2023 (% del total)

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

Así, la brecha existente entre el presupuesto disponible y la ejecución de estos es el resultado de múltiples problemas alrededor del ciclo de inversión de un proyecto, que inician desde las demoras en la adjudicación, continúan con las deficiencias en los expedientes técnicos, demoras en la obtención de permisos municipales y expropiaciones, entre otros. Todo ello se traduce en mayores costos y plazos de los proyectos respecto a lo planificado, que postergan el acceso a servicios, impidiendo el cierre oportuno de brechas prioritarias.

Al respecto, un indicador que aproxima los retrasos en uno de los principales cuellos de botella —la adjudicación de las inversiones subnacionales— es el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, elaborado por el CPC. Dicho indicador mide los retrasos entre la convocatoria y la buena pro en las inversiones regionales y locales^[1] adjudicadas por las principales unidades ejecutoras^[2]. A continuación, se detallan los resultados de este indicador al 4T2023.

1. Retrasos en inversiones regionales y locales del IRGP

Se analizaron 1.117 proyectos^[3] de un total de 1.293 proyectos convocados por una muestra de unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales hasta el 4T2023. Los resultados muestran que los retrasos en los proyectos ascendieron al doble de lo programado en el caso de los gobiernos regionales (101%) y locales (97%). El monto convocado de los 1.293 proyectos fue de S/ 12,5 mil millones (el monto convocado en el 2022 fue de S/ 10,5 millones para una muestra de 1.498 proyectos).

I.a. Gobiernos regionales

En los gobiernos regionales, los proyectos de 23 regiones cumplieron con las condiciones de análisis^[4], tardando en promedio el doble en otorgar la buena pro en relación con lo programado (101%)^[5]. Por regiones, Arequipa presentó el mayor retraso promedio, tardando cuatro veces el plazo planificado (330%)^[6]. A este le siguen Lambayeque (186%)[7] y La Libertad (183%)^[8] que tardaron casi tres veces. En contraste, Piura y Apurímac registraron la menor demora entre las regiones analizadas con 46% y 0% respectivamente. En el caso de Apurímac, solo se convocó un único proyecto.

Gráfico 3. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos regionales 1/ 2/

1/ Se consideró un total de 448 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2023, de los cuales 373 fueron analizados (313 adjudicados y 60 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2023). Ningún proyecto en los departamentos de Madre de Dios y Moquegua cumplió con las condiciones del análisis.

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2023 (Var. %).

En conjunto, los retrasos en la ejecución de las inversiones postergan la provisión de los servicios públicos, lo que contribuye a la generación de conflictos sociales y acciones de protesta. Así, a diciembre 2023, las cinco regiones con mayores retrasos a nivel de gobierno regional (Arequipa, Lambayeque, La Libertad, Huancavelica, Áncash) concentran cerca de la quinta parte (18%) del número total de conflictos sociales registrados a diciembre de 2023 y el 20% parte de los conflictos socioambientales (27 de 134), según datos de la Defensoría del Pueblo (38 de 215). Lo anterior pone en evidencia la necesidad de atender las problemáticas de los procesos de inversión pública a nivel subnacional.

I.b. Gobiernos locales

Con respecto a los gobiernos locales, los proyectos de las 25 regiones registraron un retraso promedio de casi del doble del plazo programado en otorgar la buena pro en relación con lo programado (97%)^[9]. Por municipalidades, aquellas que registraron los mayores retrasos al 4T2023 fueron las de Huancavelica, que tardó cuatro veces lo programado (348% más)^[10], y Lambayeque[11] y Moquegua[12], con más del triple de lo programado (243% más y 228% más, respectivamente). En contraste, las municipalidades de Madre de Dios^[13] presentaron 1 día de retraso (7%).

Gráfico 4. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos locales 1/ 2/

1/ Se consideró un total de 845 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2023, de los cuales 744 fueron analizados (690 adjudicados y 54 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2023).

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2023 (Var. %).

1. Conclusión

Los resultados del IRGP trimestral al 4T2023 muestran que, en promedio, los gobiernos regionales y locales tardan el doble de lo planificado en otorgar la buena pro a un proyecto. En ciertos casos, las demoras son de hasta cuatro veces en algunos gobiernos regionales, como Arequipa (330%), y en algunos locales como Huancavelica (348%). Esto sucede aun cuando el gobierno subnacional ha convocado obras por alrededor S/2 mil millones más respecto al 2022.

De igual manera, los gobiernos subnacionales, en el 2023, tuvieron más de 27.000 proyectos nuevos con presupuesto (2.854 proyectos el GR y 24.994 el GL) con un presupuesto promedio de 1 millón y 0,3 millones en el caso del gobierno regional y local, respectivamente.

Frente a ello, urge implementar medidas que mitiguen los cuellos de botella, especialmente en la etapa de adjudicación, donde se observan preocupantes demoras a nivel subnacional, dada la cantidad de proyectos que anualmente manejan los subnacionales. Para el 2023, los subnacionales tenían presupuesto para 50.063 proyectos.

Así, desde el Consejo Privado de Competitividad (CPC) se propone:

• Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. La creación de estas unidades especializadas se gatillará en caso de que los gobiernos locales no ejecuten sus recursos de manera eficiente. Finalmente, se plantea que la infraestructura generada a partir de la implementación de esta medida pase a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

^[1] Se consideran todos los tipos de procedimientos de selección: licitación pública, adjudicación simplificada, contratación directa y procedimiento especial de contratación.

^[2] Respecto a los Gobiernos regionales, se consideran las principales unidades ejecutoras de los gobiernos regionales. En el caso de Gobiernos locales, se seleccionan las municipalidades provinciales y distritales con mayor presupuesto hasta llegar a un mínimo de cinco proyectos por departamento.

^[3] Las condiciones de análisis son las siguientes: i) se incluyen todos los proyectos adjudicados hasta el 4T2023 y ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 31 de diciembre de 2023 siempre y cuando la fecha de buena pro prevista se encuentre hasta el 4T2023; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

^[4] Las condiciones de análisis son las siguientes: i) se incluyen todos los proyectos adjudicados hasta el 4T2022 y ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 31 de diciembre de 2022 siempre y cuando la fecha de buena pro prevista se encuentre hasta el 4T2022; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

^[5] Lo anterior implica un nivel de retraso superior en relación al 4T2022, cuando los retrasos ascendieron a 95%.

^[6] Al 4T 2022, los proyectos del Gobierno regional de Arequipa presentaron un retraso de 93%.

[7] Al 4T 2022, los proyectos del Gobierno regional de Lambayeque presentaron un retraso de 79%.

^[8] Al 4T 2022, los proyectos del Gobierno regional de La Libertad presentaron un retraso de 52%.

^[9]  Lo anterior implica un mayor nivel de retraso en relación al 4T2022, cuando los retrasos ascendieron a 76%.

^[10] Al 4T2022, los proyectos de los gobiernos locales de Huancavelica presentaron un retraso de 38%.

[11] Al 4T2022, los proyectos de los gobiernos locales de Lambayeque presentaron un retraso de 15%.

[12] Al 4T2022, los proyectos de los gobiernos locales de Moquegua presentaron un retraso de 167%.

^[13] Al 4T2022, los proyectos de los gobiernos locales de Madre de Dios presentaron un retraso de 4%.