En 2022, el presupuesto de inversión pública de los tres niveles de gobierno ascendió a S/65 mil millones, monto récord en comparación con años anteriores: 15,5% más que el presupuesto de 2021 y 43,4% más que el presupuesto del periodo 2016-2020. Estos recursos se encuentran en su mayoría a cargo de los gobiernos locales (50%) y de los gobiernos regionales (21%). Así, en 2022, S/7 de cada S/10 del presupuesto para inversión estuvieron a cargo de los gobiernos subnacionales. Por departamentos, aquellos que tuvieron mayor presupuesto a nivel regional y local fueron Cusco y Áncash con cerca de S/5 mil millones cada uno. Ambos representaron el 21,2% del presupuesto total a nivel subnacional.

Gráfico 1. Presupuesto Institucional Modificado para obras según departamento, 2022 (S/ millones)

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

Estos recursos están principalmente destinados al cierre de brechas en saneamiento —acceso a agua y alcantarillado—, donde los gobiernos locales concentraron casi el 80% del presupuesto total para obras para dicha función, en ambiente —gestión de residuos sólidos—, donde los gobiernos locales concentraron cerca del 70% del presupuesto total de esta función y en transporte —mejoramiento de la red vial vecinal—, donde dicho porcentaje ascendió a 44%. Por su parte, el presupuesto para los gobiernos regionales está destinados principalmente a la mejora de los servicios en las funciones de salud (42% del total del presupuesto de salud) y agropecuario (39% del presupuesto total del sector).

Gráfico 2. Estructura del Presupuesto Institucional Modificado para obras según funciones, 2022 (%)

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

Ahora bien, en el marco del proceso de descentralización, se han venido asignando recursos sin la correspondiente acreditación de las capacidades necesarias para su ejecución de manera eficiente. De esta manera, en 2022, el nivel de ejecución —devengado sobre presupuesto— ascendió al 63% en los gobiernos locales y al 67% en los regionales. Con ello, los gobiernos locales y regionales dejaron de ejecutar recursos por alrededor de S/17 mil millones, lo cual tiene un alto costo de oportunidad en términos de los servicios públicos que se dejan de proveer al ciudadano. A manera de ejemplo, según departamentos, Áncash dejó recursos sin ejecutar por S/2,5 mil millones, lo cual equivale a mejorar todos los establecimientos de salud de primer nivel en mal estado en la región (400).

Gráfico 3. Recursos para obras no ejecutados según departamento, 2022 (S/ millones)

Nota: Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

La brecha existente entre el presupuesto disponible y la ejecución de los mismos, es el resultado de múltiples problemas alrededor del ciclo de inversión de un proyecto, que inician desde las demoras en la adjudicación, continúan con las deficiencias en los expedientes técnicos, demoras en la obtención de permisos municipales y expropiaciones, entre otros. Todo ello se traduce en mayores costos y plazos de los proyectos respecto a lo planificado, que postergan el acceso a servicios, impidiendo el cierre oportuno de brechas prioritarias.

Al respecto, un indicador que aproxima los retrasos en uno de los principales cuellos de botella —la adjudicación de las inversiones subnacionales— es el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, elaborado por el CPC. Dicho indicador mide los retrasos entre la convocatoria y la buena pro en las inversiones regionales y locales^[1] adjudicadas por las principales unidades ejecutoras^[2]. A continuación, se detallan los resultados de este indicador para el 4T2022.

I. Retrasos en inversiones regionales y locales del IRGP

Se analizaron 1.459 proyectos^[3] de un total de 1.498 proyectos convocados por una muestra de unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales hasta el 4T2022. Los resultados muestran que los retrasos en los proyectos ascendieron al doble de lo programado en el caso de los gobiernos regionales (95%) y locales (76%).

I.a. Gobiernos regionales

En los gobiernos regionales, los proyectos de 23 regiones cumplieron con las condiciones de análisis^[4], tardando en promedio el doble en otorgar la buena pro en relación con lo programado (95%)^[5]. Por regiones, Huánuco presentó el mayor retraso promedio, tardando casi cinco veces el plazo planificado (385%)^[6]. A este le siguen Huancavelica, que tardó cuatro veces (320%)^[7] y Madre de Dios, con demoras de más de dos veces el plazo programado (168%)^[8]. En contraste, Pasco, Puno y Tumbes registraron la menor demora entre las regiones analizadas (37%)^[9].

Gráfico 4. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos regionales 1/ 2/

1/ Se consideró un total de 564 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2022, de los cuales 540 fueron analizados (492 adjudicados y 48 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2022). Ningún proyecto en los departamentos de Apurímac y Moquegua cumplió con las condiciones del análisis.

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2022 (Var. %).

I.b. Gobiernos locales

Con respecto a los gobiernos locales, los proyectos de las 25 regiones registraron un retraso promedio de cerca del doble del plazo programado en otorgar la buena pro en relación a lo programado (76%)^[10]. Por municipalidades, aquellas que registraron los mayores retrasos al 4T2022 fueron las de Apurímac, que tardó el triple de lo programado (203% más)^[11], y Moquegua y Arequipa, con más del doble de lo programado (167% más^[12] y 140% más^[13], respectivamente). En contraste, las municipalidades de Madre de Dios^[14] presentaron 1 día de retraso (4%).

Gráfico 5. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos locales 1/ 2/

1/ Se consideró un total de 934 proyectos convocados hasta el 31 de diciembre de 2022, de los cuales 919 fueron analizados (851 adjudicados y 68 no adjudicados, pero con retrasos al 31 de diciembre de 2022).

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso al 4T2022 (Var. %).

En conjunto, los retrasos en la ejecución de las inversiones postergan la provisión de los servicios públicos, lo que contribuye a la generación de conflictos sociales y acciones de protesta. Así, según datos de la Defensoría a diciembre del 2022^[15], las cinco regiones con mayores retrasos a nivel local (Apurímac, Moquegua, Arequipa, Puno y Junín) concentran más de la quinta parte del número total de conflictos sociales registrados a diciembre de 2022 (49 de 221). Además, dichas regiones concentran cerca de la cuarta parte de los conflictos socioambientales (34 de 140). Por su parte, respecto a las acciones de protesta, las mismas regiones agrupan la tercera parte de las acciones colectivas de protesta a nivel nacional a diciembre de 2022 (233 a 704). Lo anterior pone en evidencia la necesidad de atender las problemáticas de los procesos de inversión pública a nivel subnacional.

II. Conclusión

Los resultados del IRGP trimestral al 4T2022 muestran que, en promedio, los gobiernos regionales y locales tardan casi el doble de lo planificado en otorgar la buena pro a un proyecto. En ciertos casos, las demoras son de hasta cinco veces en algunos gobiernos regionales (385%) y tres veces en algunos locales (203%).

Frente a ello, urge implementar medidas que mitiguen los cuellos de botella, especialmente en la etapa de adjudicación, donde se observan preocupantes demoras a nivel subnacional. Lo anterior cobra aún mayor relevancia si se considera que este año es el primer año de gestión de las nuevas autoridades subnacionales, y probablemente estará caracterizado por una ralentización en la ejecución de la inversión pública debido al cambio de funcionarios y la consecuente curva de aprendizaje de los mismos. De hecho, el BCRP (2022^[16]) estimó que la inversión pública no crecería en 2023.

Así, desde el Consejo Privado de Competitividad (CPC) se propone:

• Permitir el uso del procedimiento especial de contratación (PEC) de la Reconstrucción Con Cambios (RCC) para todas las inversiones de optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición (IOARR) de los gobiernos subnacionales —este se diferencia de la contratación tradicional porque cuenta con una primera etapa técnica con empresas que conforman una lista corta, las cuales, de pasar dicha evaluación, entran a la etapa administrativa—. De hecho, el PEC sigue permitiendo disminuir las demoras en otorgar la buena pro a nivel subnacional: durante todo 2022, el PEC tomó 20 días (retraso de seis días) mientras que la licitación pública, 52 días (retraso de 17 días).
• Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. La creación de estas unidades especializadas se gatillará en caso de que los gobiernos locales no ejecuten sus recursos de manera eficiente. Finalmente, se plantea que la infraestructura generada a partir de la implementación de esta medida pase a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP.

Cabe indicar que, en esta línea, en enero de 2023, el Poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley 3941/2022-PE, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del estado con estándares adecuados de idoneidad y meritocracia en la administración pública. Dentro de las facultades solicitadas en materia de inversión pública, se encuentran las disposiciones para  modificar el Decreto de Urgencia 021-2020, que establece el modelo de ejecución de inversiones públicas a través de PEIP, a fin de habilitar a los gobiernos locales para que suscriban convenios con los PEIP para la ejecución de sus inversiones, así como simplificar procedimientos, criterios o requisitos que agilicen su implementación. Actualmente, el proyecto de ley se encuentra en la Comisión de Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.

^[1] Se consideran todos los tipos de procedimientos de selección: licitación pública, adjudicación simplificada, contratación directa y procedimiento especial de contratación.

^[2] Respecto a los Gobiernos regionales, se consideran las principales unidades ejecutoras de los gobiernos regionales. En el caso de Gobiernos locales, se seleccionan las municipalidades provinciales y distritales con mayor presupuesto hasta llegar a un mínimo de cinco proyectos por departamento.

^[3] Las condiciones de análisis son las siguientes: i) se incluyen todos los proyectos adjudicados hasta el 4T2022 y ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 31 de diciembre de 2022 siempre y cuando la fecha de buena pro prevista se encuentre hasta el 4T2022; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

^[4] Las condiciones de análisis son las siguientes: i) se incluyen todos los proyectos adjudicados hasta el 4T2022 y ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 31 de diciembre de 2022 siempre y cuando la fecha de buena pro prevista se encuentre hasta el 4T2022; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

^[5] Lo anterior implica un nivel de retraso ligeramente superior en relación con el 4T2021, cuando los retrasos ascendieron a 82%.

^[6] Al 4T 2021, los proyectos del Gobierno regional de Huánuco presentaron un retraso de 225%.

^[7] Al 4T 2021, los proyectos del Gobierno regional de Huancavelica presentaron un retraso de 85%.

^[8] Al 4T 2021, ningún proyecto del Gobierno regional de Madre de Dios cumplió con las condiciones del análisis.

^[9] Al 4T 2021, los proyectos de los gobiernos regionales de Pasco, Puno y Tumbes presentaron un retraso de 46%, 4% y 16%, respectivamente.

^[10] Lo anterior implica un menor nivel de retraso en relación al 4T2021, cuando los retrasos ascendieron a 102%.

^[11] Al 4T2021, los proyectos de los gobiernos locales de Apurímac presentaron un retraso de 20%.

^[12] Al 4T2021, los proyectos de los gobiernos locales de Moquegua presentaron un retraso de 361%.

^[13] Al 4T2021, los proyectos de los gobiernos locales de Arequipa presentaron un retraso de 136%.

^[14] Al 4T2021, ningún proyecto de los gobiernos locales de Madre de Dios cumplió con las condiciones de análisis.

^[15] Reporte Mensual de Conflictos Sociales N.° 226 – Diciembre 2022. RCS N° 126 (defensoria.gob.pe)

^[16] BCRP. (2022). Reporte de Inflación Diciembre 2022.