Versión resumen – IRGP 2T2024

Índice Regional de Gestión Pública – IRGP

Al 2T2024

Al segundo trimestre del año 2024, el presupuesto de inversión pública de los tres niveles de gobierno ascendió a S/ 66,6 mil millones. Del total de recursos, más de la mitad (S/38.796 millones) se encuentra a cargo de entidades subnacionales: gobiernos locales (35,7%) y gobiernos regionales (22,6%). Así, cada S/6 de cada S/10 del presupuesto para inversión están a cargo de los gobiernos subnacionales. Por departamentos, los que tienen mayor presupuesto son Cusco y Lima con S/4,4 mil millones y S/3,4 mil millones, respectivamente. Ambos departamentos representaron el 20,3% del presupuesto total a nivel subnacional.

Gráfico 1. Presupuesto Institucional Modificado para obras según departamento, al 2T2024 (S/ millones)

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Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

1/ Incluye el presupuesto del gobierno regional y los gobiernos locales.

2/ El mapa varía de color en función al presupuesto. Colores más oscuros implican un PIM más grande; colores claros, un PIM más pequeño

 El nivel de ejecución de los recursos para obras, a junio del 2024, —devengado sobre presupuesto— ascendió al 32,5% en los gobiernos locales y al 35,7% en los regionales, lo que representa un incremento de 55% en los gobiernos regionales y de 28% en los locales, respecto a lo ejecutado a junio 2023. Sin embargo, en el segundo trimestre, se ha observado una desaceleración en el crecimiento de la inversión pública subnacional, respecto al observado en el primer trimestre, cuando se alcanzó un incremento de 84% en los gobiernos regionales y 45% en los gobiernos locales. Por tanto, si bien existe un aumento de la inversión pública, es relevante sostener su ritmo de crecimiento y, para ello, es necesario reducir los múltiples problemas alrededor del ciclo de inversión de un proyecto.

En la planificación y formulación de proyectos de inversión, uno de los problemas corresponde a la demora en las adjudicaciones de los proyectos de inversión. Al respecto, un indicador que aproxima los retrasos en la adjudicación de las inversiones subnacionales es el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, elaborado por el Consejo Privado de Competitividad (CPC). Dicho indicador mide los retrasos entre la convocatoria y la buena pro en las inversiones regionales y locales^[1] adjudicadas por las principales unidades ejecutoras^[2]. A continuación, se detallan los resultados de este indicador al 2T2024.

Gráfico 2. Ejecución (%) del PIM para inversión según departamento a junio de 2024 (% del total)

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración: CPC

1. Retrasos en inversiones regionales y locales del IRGP

En la presente actualización del indicador, se analizaron 479 proyectos^[3] de un total de 537 proyectos convocados por una muestra de unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales durante al 2T2024. El ratio de adjudicación (número de proyectos adjudicados/número total de proyectos) fue de 73% que es menor respecto al ratio de adjudicación al 2T2023 (75%).

Los resultados también revelan que los retrasos en los proyectos ascendieron a un 93% adicional del plazo programado para los gobiernos regionales y a un 115% para los gobiernos locales, cifras considerablemente mayores en comparación con el 2T2023, cuando los retrasos fueron del 84% y 71%, respectivamente. Asimismo, para los gobiernos regionales, el porcentaje de retraso en el 2T2024 es más del doble de lo observado en el 1T2024, cuando los retrasos fueron del 45%. En el caso de los gobiernos locales, los retrasos aumentaron significativamente del 67% al 115%.

I.a. Gobiernos regionales

En los gobiernos regionales, el ratio de adjudicación fue de 65%. En cuanto al indicador de retrasos, al 2T2024, solo los proyectos de 19 regiones cumplieron con las condiciones de análisis, tardando en promedio 20 días (93% más) en otorgar la buena pro en relación con lo programado. Lo anterior implica un mayor nivel de retraso en relación al 2T2023, cuando los retrasos ascendieron a 84%. Por regiones, Puno[4] presentó el mayor retraso (235%) y a esta le siguen Lambayeque (174%)^[5] y San Martín (143%)[6]. En contraste, Tumbes registró la menor demora entre las regiones analizadas: 0%^[7] de retraso.

Gráfico 3. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos regionales 1/ 2/

Fuente: SEACE-OSCE. Elaboración: CPC

1/ Se consideró un total de 153 proyectos convocados hasta el 30 de junio de 2024, de los cuales 132 fueron analizados (100 de ellos adjudicados y 32 no adjudicados, pero con retrasos al 30 de junio de 2024). Ningún proyecto en los departamentos de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios y Moquegua cumplió con las condiciones para el análisis.

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso del 2T2024 (Var. %).

I.b. Gobiernos locales

Respecto a los gobiernos locales, el ratio de adjudicación fue de 81%. En cuanto al indicador de retrasos, estos se demoran en promedio 19 días (115% más) para otorgar la buena pro en relación a lo programado. Lo anterior implica un mayor nivel de retraso en relación al 2T2023, cuando los retrasos ascendieron a 71%. Al 30 de junio de 2024, las municipalidades de Puno presentaban el mayor retraso (230%)^[8] en 7 proyectos analizados. A estas le siguen las municipalidades de Lambayeque (218%)^[9] y las municipalidades de Arequipa (208%)[10]. Por otro lado, las municipalidades de Huánuco tuvieron el menor retraso (26%)[11].

Gráfico 4. Plazo programado y retraso (en días) entre la convocatoria del proceso de selección y la adjudicación de la buena pro – Gobiernos locales 1/ 2/

Fuente: SEACE-OSCE. Elaboración: CPC

1/ Se consideró un total de 384 proyectos convocados hasta el 30 de junio de 2024, de los cuales 347 fueron analizados (301 adjudicados y 46 no adjudicados, pero con retrasos al 30 de junio de 2024).

2/ Al lado derecho de cada departamento entre paréntesis se muestra el número de proyectos analizados. Asimismo, al final de cada barra por departamento, se muestra el retraso del 2T2024 (Var. %).

2. Conclusiones y recomendaciones CPC

Los resultados del IRGP trimestral al 2T2024 muestran que, en promedio, los gobiernos regionales y locales tardan el doble de lo planificado en otorgar la buena pro a un proyecto, siendo este valor mayor a lo observado al 2T2023. En ciertos casos, las demoras son de hasta de tres veces en algunos gobiernos regionales, como Puno (235%), y en algunos gobiernos locales como en Puno (230%). Asimismo, el ratio de adjudicación promedio al 2T2024 (73%) es menor al del 2T2023 (75%).

Adicionalmente, los retrasos observados 2T2024 son mayores en comparación con 1T2024, cuando se alcanzó un 45% para los gobiernos regionales y un 67% para los gobiernos locales. Esto ha impactado negativamente en el crecimiento de la inversión pública, ya que, entre el primer y el segundo trimestre de 2024, la inversión pública subnacional pasó de crecer, en promedio, 64,5% a 41,5%.

Frente a ello, urge implementar medidas que mitiguen los cuellos de botella, especialmente en la etapa de adjudicación, donde se observan preocupantes demoras a nivel subnacional.

Así, desde el Consejo Privado de Competitividad (CPC) se propone:

• Diseñar una metodología para la habilitación de recursos para proyectos de inversión durante el transcurso del año fiscal. La propuesta consiste en desarrollar una metodología que permita identificar criterios objetivos para la selección y priorización de proyectos, garantizando la continuidad de los proyectos. Esto limitaría que se amplie la cartera de proyectos manejados por las entidades subnacionales, permitiendo que se concentren en la gestión de los que ya se encuentran en cartera. De hecho, la OECD (2022) menciona que, en el Perú, las modificaciones presupuestarias son más significativas y frecuentes que en el cualquier país OECD. En consecuencia, las constantes modificaciones presupuestarias limitan el debate inclusivo y dificultan una visión global del gasto, lo que reduce la efectividad del presupuesto para priorizar gastos estratégicamente. Frente a ello, la OECD recomienda que es esencial analizar, cuantificar y hacer muy transparente las modificaciones, los montos iniciales, modificados, ejecutados a niveles de agregaciones relevantes. Al respecto, en febrero de 2024, se aprobó la Directiva 0001-2024-EF/50.01 que establece lineamientos para modificaciones presupuestarias, indicando los lineamientos para la anulación y habilitación de recursos de un proyecto. Sin embargo, en marzo de 2024, se promulgó el DU 006-2024, que a través de su artículo 2 dejó sin efecto estos criterios.

Adicionalmente, se insiste en:

• Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. La creación de estas unidades especializadas se gatillará en caso de que los gobiernos locales no ejecuten sus recursos de manera eficiente. Finalmente, se plantea que la infraestructura generada a partir de la implementación de esta medida pase a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP.
• Utilizar mecanismos distintos a la Ley de Contrataciones que incorporen las mejores prácticas internacionales para las obras de gran envergadura. Se propone que para las obras que por escala y necesidades técnicas requieren de un proceso distinto a la LCE se propuso utilizar: (i) el mecanismo de G2G, y (ii) PEIP para aquellos proyectos que impliquen la intervención en un territorio que incorpore diversas competencias (por ejemplo, para proyectos en corredores mineros o ejes logísticos). Al respecto, el único PEIP creado corresponde al sector educación, el cual ejecutará 75 escuelas en nueve regiones del país, para lo cual suscribió un contrato G2G con el Reino Unido en noviembre de 2021. En el 2023, el PEIP ejecutó el 96,3% de sus recursos (S/1.258 millones) en la construcción de 27 Escuelas Bicentenario. Asimismo, a julio de 2024, ya se entregaron 7 escuelas.

^[1] Se consideran todos los tipos de procedimientos de selección: licitación pública, adjudicación simplificada, contratación directa y procedimiento especial de contratación.

^[2] En el caso de los Gobiernos regionales (GR), se consideran sus principales unidades ejecutoras. En el caso de Gobiernos locales (GL), se seleccionan las municipalidades provinciales y distritales con mayor presupuesto tomando como mínimo cinco proyectos por departamento.

^[3] Las condiciones de análisis son las siguientes: i) se incluyen todos los proyectos adjudicados durante al 2T2024 y ii) en el caso de los proyectos no adjudicados durante el periodo, las demoras se estiman al 30 de junio de 2024 siempre y cuando la fecha de buena pro prevista se encuentre dentro del 2T2024; en caso contrario, no se consideran en el análisis.

[4] Al 2T 2023, los proyectos del Gobierno regional de Puno presentaron un retraso de 191%.

^[5] Al 2T 2023, los proyectos del Gobierno regional de Lambayeque presentaron un retraso de 145%.

^[6] Al 2T 2023, los proyectos del Gobierno regional de San Martín presentaron un retraso de 100%..

^[7] Al 2T 2023, los proyectos del Gobierno regional de Tumbes presentaron un retraso de 94%.

^[8] Al 2T2023, los proyectos de los gobiernos locales de Puno presentaron un retraso de 44%.

^[9] Al 2T2023, los proyectos de los gobiernos locales de Lambayeque presentaron un retraso de 110%.

[10] Al 2T2023, los proyectos de los gobiernos locales de Arequipa presentaron un retraso de 102%.

[11] Al 2T2023, los proyectos de los gobiernos locales de Huánuco presentaron un retraso de 57%.